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在实施宪法授权的过程中，各国家机构势必需确定某一特定宪法规范含义的具体含义，这离不开宪法解释。

对其结构性特征的理解应置于特定背景之下。这在宪法上是有问题的，它用政府权力塑造私人领域，严重破坏公民同政府之间的平衡。

第二条宪法教义是不承认积极权利。这些都与限制政府权力有关，而且麦迪逊的想法是把修正案加到宪法正文当中与结构性条款融为一体。总之，巴维特教授关于宪法权利的结性视角，展示了一幅更为严肃的宪政图景：充满内在张力的结构性条款，以及不再为满足个人私欲要求而是追求规范政府权力的权利条款。布朗是一个黑人小女孩，她家旁边就有一所小学，但她不能上，因为那是一所白人小学，她必须沿着铁路线走很远去上黑人小学。一七八七年的费城制宪会议上，代表们对个人权利问题几乎没有认真讨论。

到了后来小马丁·路德·金领导民权运动，以及公众意见、国会议员、行政部门立场发生变化后，才有了一九六四年的民权法案以及一九六五年的选举法，南方黑人被排除在政治权力之外的状态方宣告结束。更典型的例子是大陪审团，它是人民的权利，陪审团限制了司法权，防止政府宽宥朋党、惩罚敌人。[5]戴高乐总统的个人威望和领袖魅力是当初建立半总统制的基础，而法国的民主政治体制及其传统使得总统可能超越党派斗争、成为凌驾于党派之上的全民总统。

[4] 迪瓦热教授指出，从历史上到现在一共有七个国家实践过法国式的半总统制政体。德国1919年魏玛宪法后，德国政潮时起，倒阁频仍，国会无法正常立法，导致经常须由总统以行使紧急命令的方式来维持政府之运作。[28]从国外来看，议会制下向议会汇报工作、接受议会质询的通常是总理或部长（如英国这样的议会制国家，首相要定期向议会报告工作），其元首相对超脱，如英国女王、德国总统都不太受议会制约。如果我们规定国家主席必须向议会汇报工作，接受议会质询，这可能是中国的创新，各国的实权元首很少这样被议会钳制的，但他们的制度是有前提的——实权元首不是由议会选举产生，而是由公民直接或间接选举产生，我国的国家主席既然由议会产生，那么他受到议会的较多制约也是顺理成章的。

这使约法就像一张无法兑现的空头支票，中国的百姓拿不到自由和权利的现金。元首政治上的无党派性，‘中立性，成了在‘国民的思想上和精神上得人心的所在。

在我们向民主制度演变的过程中，应选择各种民主政体中权力的形式和内容都较为集中统一的、而不是民主体制中权力的形式和内容相对分离的制度，以便与我们的历史有某些哪怕是形式上的连接点，而不是完全割断自己的历史去另起炉灶。第3款规定：这些措施的目的应该是为了在最短时间内保证宪法规定的权力机关拥有完成它们任务的手段，在这问题上，应咨询宪法委员会的意见。即使依中国的国情应该实行双首脑制，那也可能是将来的问题，如选举权完全落实到全国人民代表大会手里，国家主席的产生由现在的全国人民代表大会选举逐步过渡到全国人民代表大会和地方人民代表大会联合选举、或全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举出选举团进行选举（选举团的人数应多于全国人民代表大会的人数），[10]最后实现国家主席的全民直接选举。但我国的国家主席应该是虚权元首还是实权元首，则是一个在宪法上和实践中都没有完全解决、或没有完全解决好、因而也是值得进一步探讨的问题。

[29] 根据法国1958年宪法规定，国民议会也可以提出弹劾案，追究政府的责任。[16] 如毛泽东认为刘少奇企图把他变成供桌上的一尊佛像束之高阁，刘少奇在文化大革命中的罪状之一就是架空毛主席，这使文化大革命中打倒刘少奇有了正当理由。制约明处的权力相对容易一些，实权元首的权力载于宪法，至少使人们容易感受到并充分认识到大权独揽的威胁，进而使制约的必要性不言自明，制约的手段和措施也会相应跟上。[8] 在法国，总统掌握实际政治权力，不对任何机关负责。

而那些名不正、言不顺的躲在幕后的暗中权力是很难对其进行有效制约的，与其斗法似乎也只能用阴谋诡计的方式，这样政治斗争就脱离了法治轨道而成了宫廷权术。根据宪法，国家主席行使的部分职权必须根据全国人民代表大会常务委员会的决定，这意味着国家主席受到全国人民代表大会常务委员会的制约。

韩大元主编：《比较宪法学》，高等教育出版社2003年版，第330、329页。中国权力文化是习惯一把手掌舵的，一把手应该有实权、有实力，不能被下面的人架空，这种权力文化有其健康、光明的一面，应该被我们继承发扬。

[38] （二）以最高权力机关制约国家主席 各国议会制约元首的模式大体有三种，一是议会是否可以选举元首，如果可以，说明元首受议会控制较多，如果不可以（即元首由选民直接选举），则议会对元首控制较小。国家元首的部分行政权与政府首脑的行政权在权力性质上是同质的，它们之间的权力是可分（如议会制）可不分（如总统制）的，分与不分要根据本国的具体国情而定，只要它们都受到议会的有效监督，司法的适当审查，且在来源上都是通过民主渠道产生，就是符合宪政精神的。问题是怎么协调这种双向负责的关系？如总理在哪些方面对国家主席负责，哪些方面对最高权力机关负责？依国务院工作的性质来看，其外交和国防工作以及处理应急事务（如决定紧急状态）[2]是否可以考虑对国家主席负责并报告工作（这些职权通常也是元首职权的一部分），一般的日常行政事务仍然对最高权力机关负责并报告工作？从任与免应保持统一性这个角度来看，对总理的任命和罢免的提名权都应归国家主席。除了现行宪法规定的全国人民代表大会有权产生也有权罢免（因此也可以解释为有权监督）国家主席之外，宪法还应当作出调整的是，全国人民代表大会常务委员会也应当享有对国家主席的监督权，在国家主席与全国人民代表大会常务委员会之间也应当建立相应的监督关系。[42] 美国宪法第2条第4款，德国基本法第61条第1款，意大利宪法第90条。[40]三是元首是否需要向议会汇报工作，这在大多数国家的宪法中都没有规定，因为在议会制国家，内阁掌握行政权，元首不负实际责任，因此对议会汇报工作的是首相而不是元首。

[43] 吴家麟主编：《宪法学》，群众出版社1983年版，第476页。人们希望他一般不干预具体事物、只在重要关头出面把关，而他可能觉得国家经常处于重要关头、因此不断需要他出面把关。

总统制与内阁制相比是相对较为集权的，总统更像一个国王，但不能说实行总统制的国家其民主程度就比实行议会制的国家差，关键是看这种高度集中的个人权力是否得到有效的外部制约，没有这种外部制约就是皇权专制，有这种制约就是共和总统。事实上，国家主席授予荣誉称号，发布特赦令，戒严令，动员令，宣布战争状态时根据的是全国人民代表大会常务委员会的决定（参见宪法第67条第16、17、18、19、20项）。

[11] 二、思路二：建立完全虚权的国家主席制度 这一模式将切断国家主席与总理之间的关系，国家主席也不再拥有总理的提名权（总理的提名权也归于全国人民代表大会代表等），[12]总理只对最高权力机关负责并报告工作。国家元首提名总理，意味着总理受命于国家，要对国家负责，这两方面的意义不应偏废。

龚祥瑞著：《比较宪法和行政法》，法律出版社1985年版，第218页。同时国家主席有代表最高国务会议向全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会提交意见、要求其讨论并作出决定的权力，这一条款在事实上不仅是对最高权力机关有制约作用，而且在一定意义上可以说是在对最高权力机关进行领导。但我们也应该看到，这种改革反而使历史倒退的现象只是暂时的，它说明改革可能要多次反复才能最终达致成功，完全没有风险、没有失败、一帆风顺的改革是不存在的，我们不能因一时的逆境而否定改革的必要性。如果国民议会通过不信任案，对政府进行弹劾获得成功，政府总理必须向共和国总统提出政府的总辞职。

这有密特朗总统要求莫洛瓦和罗卡尔辞去总理职位为例，尽管他们同属同一政党或政党联盟。[40] 在英国，最初弹劾与不信任投票是没有区别的，十九世纪以后，弹劾与不信任头完全分开。

当政府同国民议会发生冲突时，总统在同总理及议会两院议长磋商后，得宣布解散国民议会，重新选举。即使在许多西方国家，也只有立法、司法、行政的分权，而没有国家元首与政府首脑的分权（如总统制）。

在意大利，总统虽然不是选民直接选举产生，[37]但也有权解散议会，只是解散议会必须听取两院主席的意见。一把手没有外部制约时，一方面他大权独揽，另一方面他要处处防范身边的陷阱，下属的阴谋。

[24] 张立荣著：《中外行政制度比较》，商务印书馆2002年版，第339页。（一）以国家主席制约最高权力机关 从宪法原理上来说，全国人民代表大会是可以也应该受到其他国家机关制约的，根据分权理论，宪法不应该确定国家的最高权力属于某一个机关，不应该有至高无上的国家权力。或许有人会说，我国总理也是由全国人民代表大会产生而不是由全国人民代表大会常务委员会产生，因此也应当只向全国人民代表大会、而不是向全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。韩大元主编：《外国宪法》，中国人民大学出版社2000年版，第67页。

尤其是在社会动荡的变革年代，个人权力往往膨胀。而架空一把手却往往只能暗中操作，没有规范，不讲原则，神秘莫测，为达目的不择手段。

[31] 美国的最高法院在对国会行使立法的违宪审查权时，也可能涉及到对总统的制约。[6] 参见董成美著：国家元首制度， 载李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第753页。

增加规定国家主席对内领导全国的内容。总理的提名可以与这些人员的提名保持一致。